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甘肃省保障中央生态环境保护督察工作协调
联络组督办环境信访投诉问题办理情况报告

作者: | 来源:市生态环境局 | 发布日期:2020-04-30 | 阅读次数:  [] [] []

  现将省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组督办的中央第五生态环境保护督察组交办第2414号“雅盐昌宁农场”环境信访投诉问题办理情况及督办要求落实情况公开如下。

  一、前期信访办理情况

  在收到本次督办函之前,我市已收到反映“雅盐昌宁农场”有关问题信访投诉3次,分别是2019年7月中央第五生态环境保护保护督察组进驻甘肃督察期间交办的第19批受理编号1276、第30批受理编号2414信访投诉和2019年12月18日,甘肃省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组《关于转办群众环境信访投诉问题的函》(甘协调联络组发〔2019〕99号)交办的反映“对中央第五生态环境保护督察组交办第30批2414号信访投诉办理结果不满意”的信访问题。

  (一)第19批受理编号1276号信访问题办理情况。

  2019年7月31日,省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组向我市交办了第19批1276号信访投诉,反映:1.雅盐昌宁农场被当地政府和个人干扰无法生产经营、土地大面积沙化、树木死亡,严重威胁人畜饮水。2.承包人搭建日光温室被暂停,致使树苗枯死。3.2019年农场再次购买苗木治沙,但机井被封堵断水多日,致使树苗枯死,之后强行搬走了机井水泵,严重威胁农场人畜饮水安全。

  雅盐昌宁农场位于民勤县昌宁镇阜康村,是内蒙古雅布赖盐业集团实业公司于1976年开办的国营农场,开垦面积为778亩,登记面积605亩。2007年12月,国务院批准实施《石羊河流域重点治理规划》,采取关井压田措施,对民勤县地下水实行限采。该农场2010年关闭机井1眼,其余4眼未配置水权。2012年1月,阜康村二社社员马中朝承包了该农场,因马中朝在经营过程中违反合同约定,雅盐公司将马中朝起诉至民勤县人民法院,于2014年10月24日强制执行解除合同。2016年10月雅布赖盐业公司将该农场承包给民勤县西渠镇村民多德贵经营。

  经调查,一是按《石羊河流域重点治理规划》和民勤县水资源配置方案,自2013年起,雅盐昌宁农场被原昌宁乡政府取消水权配置,再无从事农业种植和畜牧养殖的条件,不存在因干扰致使无法正常运营的情况。二是雅盐昌宁农场农田大面积沙化与实际情况不符。经实地核查并比对2016年、2017年和2018年影像,该农场西北侧沿沙区域的8.26亩农田有沙化现象。三是因无灌溉水源,农场内原有树木和新栽树木枯死,属自然死亡,无人为破坏迹象。四是搭建日光温室被暂停是为避免矛盾激化。2016年底至2017年初,多德贵多次向昌宁镇政府申请自愿投资搭建日光温室,2017年4月日光温室准备动工建设时,由于马中超以与雅盐昌宁农场承包合同纠纷未解决为由阻拦施工,为避免矛盾激化,昌宁镇政府让多德贵停止日光温室搭建准备工作。五是昌宁镇拆除取水设备是因农场承包人多次违规取水。2019年5月初,多德贵违规取水浇灌农场耕地,昌宁镇封停了取水机井。2019年6月21日,多德贵再次违规取水浇灌,昌宁镇政府于2019年6月22日拆除了该农场机井的提水设施。为满足人畜饮水需求,2019年7月,经民勤县水务局和昌宁镇政府协商,从邻近阜康二社杨永生机井利用管道引水,解决了多德贵日常人畜饮水问题。

  (二)第30批2414号问题办理情况。

  2019年8月11日,省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组,向我市交办了第30批2414号信访投诉,反映:对第19批1276号问题处理结果不满意,称公示的结果与实际不符。并提出了6个方面的异议,通过调查核实,均予以回应。

  一是关于“公示中提到沙化土地7.8亩,但实际为78亩左右”的问题。2019年8月3日,武威市政府网站公开了中央第五生态环境保护督察组第19批受理编号1276信访投诉问题办理结果,有关沙化土地的表述内容为“经实地核查并比对2016年、2017年和2018年影像,该农场西北侧沿沙区域的8.26亩农田有沙化现象”,经再次勘查测量,实际面积与第一次核查情况一致,投诉反映雅盐昌宁农场农田大面积被沙漠侵吞与实际情况不符。二是关于“公示中提到破坏少量树木,实际破坏树木2000棵左右”问题。公示中未涉及“破坏少量树木”的相关内容。经现场勘查,雅盐昌宁农场外围现有树木多数因不具备灌水条件而枯死,无人为破坏迹象。三是关于“公示说该沙化土地与私人有纠纷,实际情况无任何纠纷,有民勤县公安局、民勤县法院出具的文件证明无任何纠纷”问题。公示中无涉及土地权属纠纷方面的内容。2014年9月21日,民勤县人民法院判决雅盐昌宁农场归雅盐公司所有((2014)民民初字第503号),原农场承包人马中超不服该判决提起上诉,2015年3月16日,武威市中级人民法院二审维持原判。2016年10月20日,雅盐公司与多德贵签订《昌宁农场流转承包合同》,将昌宁农场承包给多德贵经营。据此,雅盐昌宁农场土地权属无纠纷,承包合同纠纷已解决。四是关于“日光温室被停止搭建,昌宁乡政府答复为:承包人在昌宁农场修建日光温室属于盲目投资”问题。 2017年初,农场承包人多德贵向昌宁镇政府申请自愿投资搭建日光温室,当时镇政府同意搭建。但因原承包人马中超以与雅盐公司存在矛盾纠纷未解决为由阻拦施工,为避免矛盾激化,昌宁镇政府让多德贵停止日光温室搭建,但未曾作出过“承包人在昌宁农场修建日光温室属于盲目投资”的决定或答复。五是关于“公示中提到修建机井取水不合规,但实际情况是机井取水是合规有许可证”问题。雅盐昌宁农场保留的4眼机井有取水许可证,但根据《石羊河流域重点治理规划》,民勤县《地下水使用管理办法》《民勤县水资源配置方案》,对辖区内国营和机关农林场不予配置农业生产用水,因雅盐昌宁农场属国营农场,又无农业人口,因此不予配水。六是关于“2016年,因昌宁农场发生火灾,树木被烧死400棵左右,且2017年至2019年,昌宁乡政府和民勤县森林公安局强行让承包人在昌宁农场载种2000棵树苗,而昌宁乡政府公示为:承包人种植树木为自愿行为”问题。2016年10月12日,农场承包人多德贵向昌宁镇政府反映农场南边杨树林带起火。接到报告后,昌宁镇及时赶赴现场,组织灭火,共烧伤杨树5棵、烧毁3棵,再未造成其它损失。2017年以来,昌宁镇政府和民勤县森林公安分局从未给该农场下达过植树造林计划,多德贵在无水权配置、无灌溉水源,不符合苗木栽植条件的农场栽植树木属个人自愿行为。

   (三)甘协调联络组发〔2019〕99号交办问题办理情况。

  2019年12月17日,甘肃省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组《关于转办群众环境信访投诉问题的函》(甘协调联络组发〔2019〕99号),反映:“对中央第五生态环境保护督察组交办的2414号环境信访问题办理结果不满意,认为武威市调查结论不准确、不真实,要求来访人撤离农场缺乏依据,来访人取得石羊河流域管理局核发取水许可,可当地政府不允许取水,要求提供相关依据;武威市、民勤县告知撤离,生活难以为继,来访人要求对该问题再次调查核实,切实保障来访人的合法权益”。收到转办函后,我市立即组织力量进行了再次调查核实。经对第30批2414号信访投诉反映的6个方面的问题调查处理情况再次逐一核实,之前对信访反映的问题已按实际情况调查核实,且调查过程公开公正,依据充分合理,结论客观真实,不存在信访人反映的调查结论不准确、不真实的问题。雅盐昌宁农场属国企农场,4眼机井虽有取水许可,但农场无农业人口,按规定不予配水。因不具备农业生产经营条件,雅盐公司在承包合同条款中明确载明农场现有的16间房屋属危房,存在安全隐患,为保障承包人多德贵生命财产安全,昌宁镇政府对承包人多德贵及其父母采取了劝离措施。

  二、本次信访反映问题办理情况

  2020年4月17日,收到省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组《关于督办中央第五生态环境保护督察组交办第2414号群众环境信访问题的函》(甘协调联络组发〔2020〕1号)后,我市高度重视,市长周伟同志、市政府分管副市长王琳玺同志立即作出批示,要求市生态环境局牵头,会同市水务局、民勤县政府按督办要求,从严从实对反馈的信访问题进行调查核实,严格依法依规处理。民勤县严格落实属地管理责任,于4月18日制定工作方案,成立信访件办理联合工作组,组织县水务局、自然资源局、昌宁镇政府工作人员立即赶赴现场,开展调查核实工作。4月20日,市水务局派出督导组在昌宁水管站组织县水务局、县自然资源局、昌宁镇政府、昌宁水管站负责人召开座谈会,分析研判来访人反映问题,提出了具体办理意见。为确保问题办理质量和效率,4月21日,武威市保障中央生态环境保护督察协调联络领导小组派出督导组,由市生态环境局牵头,会同市水务局,再次赴民勤县督导问题办理,并组织民勤县水务局、县自然资源局、市生态环境局民勤分局、昌宁镇等部门单位负责人召开座谈会,约谈了雅盐集团公司代表,确保调查结果客观真实。

  (一)关于“2019年12月17日向省协调联络组反映中央第五生态环境保护督察组交办第2414号办理问题后,问题依然没有解决”的问题。

  2019年8月11日,收到省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组交办的第30批2414号信访投诉和2019年12月18日,收到省保障中央生态环境保护督察工作协调联络组以甘协调联络组发〔2019〕99号函交办的投诉问题后,市、县政府及相关部门,第一时间调查处理,并将结果在市政府网站进行了公开。该信访投诉反映的核心问题是雅盐昌宁农场水权配置问题,市、县水务部门和昌宁镇政府已多次向农场承包人解释了水权配置的相关政策规定,该农场不符合水权配置条件,不予配水。但农场承包人一直不接受不予配置水权决定,多次到市、县水务、信访部门和昌宁镇政府上访,认为问题没有解决。

  (二)关于“民勤县在整改中采取强制措施断水、断电和督促搬离无法律依据,目前依然未恢复生活用水和春耕生产用水,无法保障正常生活和生产”的问题。

  1.关于断水断电问题。民勤县政府自实施石羊河流域重点治理规划以来,每年印发水资源配置和用水总量控制方案,全县人均配置2.5亩农田灌溉水量,农村居民按实有人口配置40升/人·天的生活用水,畜禽用水按农村生活定额的2倍配置,且每个农业人口只享有一份水权。多德贵已在本人户籍所在地民勤县西渠镇外西村五社按规定享有水权,理应在其户籍所在地生产生活,但其本人和父母长期在雅盐昌宁农场居住,按照实名制水权配置原则和住户可在居住地临时配置户籍所在地同等量的人畜用水,并且户籍所在地人畜用水指标不再重复配置的规定,昌宁镇政府允许多德贵在农场机井提取人畜饮水。2019年5月初,多德贵违规取水浇灌农场耕地,昌宁镇封停了取水机井。多德贵作出了“机井只提取人畜饮水,绝不浇灌任何农作物,若有违背,愿意承担镇水资源办和昌宁水管站的一切处理和处罚,由此造成的不便和损失均由行为人承担”的承诺后,昌宁镇政府要求多德贵只能提取人畜饮水。2019年6月21日,多德贵再次违规取水浇灌,昌宁镇政府于2019年6月22日拆除了该农场机井的提水设施。2019年7月,经民勤县水务局和昌宁镇政府协商,从邻近阜康二社杨永生机井利用管道引水,解决了雅盐昌宁农场日常人畜饮水问题。后为防止多德贵再次违规取水,昌宁镇政府于2019年10月底,拆除了农场人畜饮水管道,并函告当地供电部门切断了农场电力供应。为保障多德贵在雅盐昌宁农场居住时的正常用电,2020年1月中旬,供电部门恢复了农场的电力供应。

  2.关于督促搬离的问题。2010年民勤县政府《关于严禁机关农林场向外发包耕地的公告》,明确要求全县境内所有机关农林场一律不得向外发包。2012年11月26日,昌宁镇政府向雅布赖盐化集团送达了不予配置水权的告知函,2013年起不再给雅盐昌宁农场配置生产生活用水。2016年10月20日,将雅盐昌宁农场承包给西渠镇外西村五社多德贵经营,合同明确载明:供水、供电、种植等事宜由承包人自行解决,16间房屋属危房,不得入住。因此,雅盐昌宁农场不具备人畜生存和农业生产的基本条件,昌宁镇政府也无政策依据给雅盐昌宁农场配置水权,为确保多德贵正常生产生活及生命财产安全,动员其回原籍民勤县西渠镇外西村五社生产生活,且多德贵在其户籍所在地已配置有农业生产生活水权。

  3.关于未恢复春耕生产用水问题。按照《甘肃省石羊河流域重点治理规划》和民勤县水资源配置及用水总量控制方案,雅盐昌宁农场无农业配水人口,未配置水权,无耕种基本条件。

  (三)关于“民勤县相关部门对反映的问题也未出具相关答复意见,均以这是中央环保督察组要求进行口头答复。”的问题。因在每次信访件交办时均未向我市告知投诉人姓名联系方式,按省保障中央生态环保督察协调联络组信访件办理有关要求,我市将信访办理情况在武威市政府门户网站进行了公开,确保了信访投诉人的知情权,目前,公示结果仍可在武威市政府网站查询。其中,第19批受理编号1276信访办理结果公示网址为:http://www.gswuwei.gov.cn//jrww/wwyw/179649.htm;第30批受理编号2412信访办理结果公示网址为:http://61.178.185.68:8888/pub/hbj/gkml/hjxx/34827.htm;甘协调联络组发〔2019〕99号文件交办信访问题办理结果公示网址为:http://www.gswuwei.gov.cn/jrww/tzgg/187546.htm。

  (四)关于“来访人承包地为基本农田,要求自然恢复不合理”的问题。

  昌宁灌区原有基本农田灌溉面积15.67万亩,按照《甘肃省石羊河流域重点治理规划》有关关井压田规定,至2010年,昌宁灌区基本农田灌溉面积压减到2.29万亩,人均2.5亩。党的十八大报告明确提出,推进生态文明建设,要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上指出,坚持人与自然和谐共生,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。充分明确了我国现阶段推进生态文明建设的着力方向,生态恢复由人工建设为主向自然恢复为主转变,以自然恢复为主,减少人工干预。《甘肃省石羊河流域重点治理规划》中明确:“减少配水面积后,为实现农民增收,地方政府要结合产业结构调整、城镇化、工业化进程、新农村建设和灌区节水改造工程的实施,有针对性的劳务输出、发展设施农业等途径对农民加以扶持和帮助。对减少的农田灌溉面积,采取封育保护,自然修复、防护林建设、轮歇耕作等措施,防止土地沙化”。经核查,雅盐昌宁农场土地虽然为基本农田,但属关井压田范围,未配置水权,且周边的国营金川公司二冶炼农场、龙首矿农场等国营单位农场已全部关停,未配置水权,无生态治理用水,无法通过栽植防护林等人工方式恢复治理已关闭农场生态环境,只能通过自然恢复方式治理。因此,雅盐昌宁农场生态环境自然恢复符合我国生态文明建设方针政策,符合《甘肃省石羊河流域重点治理规划》要求。

  三、督办要求落实情况

  (一)“关于取水许可和水权配置的问题。来访人持有石羊河流域水资源管理局核发的《取水许可证》,但民勤县昌宁镇政府不予配置水权。按照《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》,请你市明确民勤县昌宁镇政府是否具有配置水权的法律法规授权,《取水许可证》与配置水权之间的法律关系。在保障来访人基本生活用水的基础上,如来访人不符合取用水规定,由负有监督职责的政府、流域管理机构或水务部门向来访人出具正式行政法律文书,并告知司法救济途径”督办要求落实情况。

  1.关于“民勤县昌宁镇政府是否具有配置水权的法律法规授权”。依据《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》第五条“流域内各级人民政府和流域管理机构应当依照各自职责,相互配合,共同做好流域水资源的管理和综合治理工作”之规定,民勤县人民政府每年制定全县水资源配置和用水总量控制方案,经县人大常委会批准后,严格按照用水审批程序开展轮次水量审批管理,统一实行用水计划申请制度。因此昌宁镇人民政府每年依据民勤县人民政府水资源配置和用水总量控制方案制定本区域水资源配置和用水总量控制方案,用水程序为:依据昌宁镇水资源管理办公室审查确定的作物种植计划,由用水户提出申请—协会核对加注意见—镇水资源办审核批复—水管单位确认后刷卡充值—取水。未经镇水资源管理办公室审批,水管单位不得向用水户刷卡,用水户不得擅自取水。据此,民勤县昌宁镇政府具有配置水权的法律法规授权。

  2.关于“《取水许可证》与配置水权之间的法律关系”。依据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十条规定“取水审批机关依照本地区下一年度取水计划、取水单位或者个人提出的下一年度取水计划建议,按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则,向取水单位或者个人下达下一年度取水计划”、第四十二条规定“取水单位或者个人应当在每年的12月31日前向原审批机关报送本年度的取水情况和下一年度取水计划建议”,武威市、民勤县人民政府每年制定市、县水资源配置和用水总量控制方案,严格按照用水审批程序开展轮次水量审批管理,统一实行用水计划申请制度。因此,持有取水许可的个人和单位才享有向取水审批机关提出用水申请并获得下达取水计划的权利。具体到本案,是否批准用水申请并配置水权,由昌宁镇人民政府依据本区域水资源配置和用水总量控制方案审核决定,投诉人只有同时持有取水许可并配置水权后,方可取水。

  3.关于“来访人不符合取用水规定,由负有监督职责的政府、流域管理机构或水务部门向来访人出具正式行政法律文书,并告知司法救济途径”。

  2019年8月3日,民勤县水务局对雅盐昌宁农场承包人多德贵2019年5月、6月两次违规取用地下水100立方米的违法行为进行了立案调查,后认为雅盐昌宁农场虽违反了《中华人民共和国水法》第六十九条“未经批准擅自取水”的规定,但因违法行为轻微,依法作出了不予行政处罚的处罚决定。

  2019年10月27日,多德贵不服民勤县水务局不予行政处罚决定,向武威市水务局申请了行政复议,武威市水务局经审理认为,多德贵虽违反了《中华人民共和国水法》第六十九条“未经批准擅自取水”的规定,但因违法行为轻微,2019年12月2日市水务局作出行政复议决定,维持民勤县水务局不予行政处罚决定,并告知其不服行政复议决定,可自接到复议决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

  2019年12月16日,多德贵不服武威市水务局作出的行政复议决定书,向凉州区人民法院提起行政诉讼,请求撤销民勤县水务局不予行政处罚决定和武威市水务局行政复议决定,其目的是为通过撤销行政处罚和复议决定的方式来确认自己取水行为的合法性。2020年3月5日,凉州区人民法院公开开庭审理了此案,依据《中华人民共和国水法》、民勤县水资源配置和用水总量控制方案和多德贵在未配置水权情况下违规取水的事实,维持了市、县水务部门不予行政处罚决定和行政复议决定,驳回了多德贵诉讼请求,3月24日作出(2019)甘0602行初115号行政判决书,并向多德贵送达了判决书,告知了相应的司法救济途径,多德贵在收到判决书起十五日之内未提起上诉。

  该案中,民勤县水务局向多德贵出具了不予行政处罚决定书,市水务局向多德贵出具了行政复议决定书,凉州区人民法院向多德贵送达了行政诉讼判决书,已明确多德贵虽有取水许可,但未配置水权不能取水,擅自取水属违法行为。且民勤县水务局、武威市水务局、凉州区人民法院均告知了其司法救济途径。

  (二)“关于搬离的问题。调查报告显示,督促来访人搬离的原因为承包合同中16间房屋为危房”督办要求落实情况。

  昌宁镇政府于2012年11月26日向雅布赖盐化集团送达了不予配置水权的告知函,该农场自2013年起再没有配置生产生活用水。且雅盐公司与承包人多德贵的承包合同中明确农场的16间房屋为危房,不得入住,因此,雅盐昌宁农场不具备人畜生存和农业生产的基本条件,为保障多德贵生命财产安全,动员其回原籍民勤县西渠镇外西村五社正常生产生活。今后将不再把搬离作为该信访问题整改事项,4月21日约谈雅盐公司代表时,我市督导组已明确告知雅盐公司需尽快对农场房屋进行鉴定,并将鉴定结果明确告知农场承包人多德贵,坚决防止安全事故发生。

  (三)“关于生态恢复的问题。来访人反映承包土地为基本农田,且周边同样的农场已正常春耕,请你市明确承包土地的属性以及提出‘减少人为活动对生态环境的干扰和破坏,促进区域生态环境自然修复’的整改要求的法律依据”督办要求落实情况。

  该问题与信访人反映的“承包地为基本农田,要求自然恢复不合理”诉求重复,国务院批复的《甘肃省石羊河流域重点治理规划》中明确规定,“对减少的农田灌溉面积,采取封育保护,自然修复、防护林建设、轮歇耕作等措施,防止土地沙化”。现阶段,我国生态治理的方针也是以自然恢复为主,因此,雅盐昌宁农场生态环境自然恢复符合国家方针政策和《甘肃省石羊河流域重点治理规划》要求。

  (四)“你市在该案件办理中过程中依然存在不严不实和推诿敷衍等问题,也未按照“漠视侵害群众利益”专项整治有关要求,切实保障群众正常生产生活等合法利益”督办要求落实情况。

  前期在办理投诉问题的过程中,我市均按程序即时成立工作组、制定工作方案,召开案件办理专题研判会议,现场核实、查阅资料、及时将办理情况予以公开,保障了群众的知情权,自始至终维护群众合法权益。本轮调查处理过程中,又对之前调查处理过程和结果再次进行了核实核对,未发现损害群众合法权益的情况。

  四、下一步措施

  该信访件涉及的取水问题已通过行政复议并经法院判决确认。依据《中华人民共和国信访条例》第二十一条“(一)……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”建议生态环境等相关部门不再受理该信访投诉。下一步,将督促水务部门和民勤县政府继续耐心细致做好承包人思想动员和政策讲解工作,保障群众合法权益,进一步加强水资源管理,严厉打击违法违规开采水资源等破坏生态环境行为,促进区域生态环境自然恢复和持续改善。

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